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《税收征管法》修订与税制改革统筹考虑的必要性

来源:互联网   作者:北京律师  时间:2016-09-30

  目前适应于征管流转税和企业所得税两大税种的“弱征管弱稽查”体制,也即“流量截取”的征管模式,将面临向“直接面对”的“强征管强稽查”体制的转化契机。具体内容下文为大家详细介绍:

  中共的十八届三中全会决议提出,财政是国家治理的基础和重要支柱。决议还指出:“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。推进增值税改革,适当简化税率。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”决议还提出:“落实税收法定原则”、“全面建立法律顾问制度”,等等。

  由此我们可以预测,根据国情世情的深刻变化,将启动“以优化税制、适度提高直接税比重”为主要内容的新一轮税制改革。随着税制改革的不断深入,间接税因具有累退性,其比重将逐渐减少;财产税、直接税等因其具有调节收入分配的功能将被引进,税制体系中直接税和间接税的比重将发生变化。

  由此,我们可以进一步预测,未来一段期限内与税制改革相应的税收征管制度变迁,将呈现如下路径:环境税的引入,势必带来税收征管的结构和程序变化:纳税申报、税收评定、税收情报、税收救济将得到强化。相应的,税收评定程序将成为法定程序。

  个人所得税和财产税的深化改革,可能使得对个人的普遍税务登记和纳税申报成为必要;尤其值得注意的是,在税制体系中增加直接税的比重、研究遗产税的开征和个人所得税向综合与分类相结合的方向改造,都将激活公民的纳税人权利意识,使得国家征税权直接面对公民,由此,与之配套的《税收征管法》必须予以改造。

  环境税的开征,需要征税之前的税收评定程序,以便量化税收客体并计算应纳税额。这将再造现行税收征管模式。在税收程序法上,税收评定是税务机关确定纳税人纳税义务的行政确认行为,直接改变纳税人的权利义务状况,需要顺畅的权利救济程序予以弥补,否则,会造成权利义务失衡。

  财产税特别是房产税的扩大试点和立法开征,其前置程序中必须有纳税评定环节,因为税收客体的量化是计算纳税义务的前提,房产税的税基评定之后,必须有异议解决机制予以配套。例如,与企业所得税的清缴程序不同,现行土地增值税的清算程序,即是预缴(自我评定)和税务机关税收评定程序的有机结合,而非企业所得税的自我清缴程序。如果税收评定成为法定程序,将不复存在土地增值税清缴之争。

  这样,现行税收征管的“坐地收税、流量截取、征对法人、事后评估、弱势稽查”的模式,将渐行渐远。相应地,目前适应于征管流转税和企业所得税两大税种的“弱征管弱稽查”体制,也即“流量截取”的征管模式,将面临向“直接面对”的“强征管强稽查”体制的转化契机。

  涉税信息情报管理、评税程序、纳税服务、预先裁定、个案批复、税法解释和税法确定性,以及客观存在、终将浮出水面、形形色色的纳税争议,将逐渐拉开税收法治建设的大幕,急需大量的税法人才加入税收征管的队伍,也需要修订《税收征管法》予以配套。

  “面向未来”还是“零打碎敲”地修法,既是一个方法论问题,也是一个战略问题。因此,《税收征管法》的修订,应该未雨绸缪,为未来的税制改革预留空间。笔者认为,毫无疑问,从战略上讲,《税收征管法》的修改,应置入面向未来的思维,以便为未来税制改革和税收管理改革,预留法理空间。

  首要的问题是,应修订《税收征管》第88条,以完善纳税人权利救济制度。

  《税收征管法》第88条规定了复议前置和缴纳税款(或担保)双重前置程序。只有满足这两个前置条件,纳税人才能启动复议或者行政诉讼。其立法理念是偏重国库主义取向,而非遵循现代行政法的平衡论。这客观上阻碍了权利救济程序的顺畅启动,造成国家征税权与纳税人权利之间的失衡,无法适应纳税人权利保护的未来发展。由于维权机制匮乏,在税法秩序和权利保护之间,将呈现出一种失衡状态。国家征税权独大,而纳税人复议权、诉讼权受到不当限制。“叩其两端,执乎其中”,既是先贤教诲,也是中国治道的精髓之一。因此,为改变这一失衡局面,应从取消“复议前置”入手。

  修订《税收征管法》第88条,将“行政复议前置”和“纳税或担保前置”程序予以改造,并取消“行政复议前置”,赋予纳税人选择复议或者诉讼的程序性权利,理由有二:

  其一,现行税企争议大量存在并隐性化,掩盖了税企之间的复杂博弈甚至权钱交易的潜规则,税务机关由此面临严重的廉洁风险,与其如此,不若将税企争议“显性化”,赋予纳税人维权的多种通道,激活“税收司法”,既可规范执法,减少执法风险,又可保护权利,相得益彰。

  其二,取消行政复议前置,对依法行政水平提出新的要求,倒逼其加大依法行政的力度和培训,甚至引进人才,借助专家库和外脑,以适应建设法治政府的目标。这对税务机关近期是个短痛,长期绝对是个利好。选择复议维权的,无须先行缴纳税款。

  此外,诉讼阶段,也不必先行全额缴纳税款或担保。同时,为了阻断恶意诉讼并保障国家税收,应增加账户控管、限制出境、限制消费等制度配套,或借鉴域外经验,在诉讼阶段缴纳部分税收,比如三分之一或者减半缴纳,或者提供部分担保,将制度转轨的不利降至最小,以减少社会各界对《税收征管法》“花钱买诉权”制度的诟病。

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